如何创新流动人口管理模式
在深圳市南山区沙河街道白石洲东四坊123号“宜居出租屋”里，记者碰到来登记人口变动信息的网格员赖大山。图为赖大山查看人口信息登记表。 本报记者 李万祥摄
背景提示：流动人口是国家和社会的财富。广东省深圳市是流动人口大市，常住人口和外来人口比例“倒挂”严重。大量聚居的流动人口，在给深圳发展注入巨大活力的同时，也不可避免地带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。近年来，深圳市探索出一套行之有效的外来人口管理模式。
流动人口集中的出租屋片区，是城市管理的难点区域，具有反复性、流动性、复杂性。对此，深圳市创建“宜居出租屋”，从公共治安到环境卫生，让业主和居住者切身感受到宜居的变化。
网格化让管理更精细
深圳市南山区沙河街道网格员赖大山，每天上午9点准时上岗，放下书包便开始了一天的工作，询问业主最近出租屋里的人口变化和治安状况，一直忙到晚上半夜才回家。“有的租户不在家或是下班很晚，我就多爬几次楼。每天的工作一定要完成，这关系到我们片区的住户安全。”赖大山告诉记者，他一个人每天要巡查38栋楼，830多家租户，共计2010人。
据相关数据显示，截至去年底，深圳市登记在册的流动人口总数是1322万人，而具有深圳市户籍人口只有290多万人。流动人口相当于户籍人口的4.7倍，城市人口密度高达每平方公里7900多人。
“总数多、来源广，是深圳市流动人口的最大特点。”深圳市流动人口出租屋综合管理办公室相关负责人介绍，按照网格化精细管理的要求，深圳将流动人口和出租屋管理的任务量分解到每一位管理员，要求管理员按照“人来登记、人走注销”的要求，随时对流动人口信息进行上门采集。
具体讲，即把深圳全市637个社区划分为10043个工作网格，网格中实行“多网合一，一网多格；一格多员，全员参与；同格同责，同奖同罚”政策。在社区综治办、出租屋综管站、居委会、物业管理公司统一组织下，由警员、出租屋管理员、安全员、治安员、计生员捆绑落实责任。同时加大执法力度，对不主动申报人口信息、存在安全隐患的出租屋依法进行查处，维护房屋租赁秩序。这样一来，外来人口基层管理趋于精细化。
记者了解到，在综治部门牵头组织下，通过层层建立流动人口和出租屋管理工作协作配合制度，近年来，深圳市综管系统每年都排查通报各类隐患信息几十万宗，大部分得到及时处理。仅2012年就协助清除消防隐患6.8万宗、治安隐患3.7万宗，协助抓获犯罪嫌疑人1732名。
制度保障让管理更规范
以往，深圳市流动人口管理工作主要由公安机关负责，并以治安管理为主，而房屋租赁管理则归属国土房产部门。其弊端就是管人与管房脱节，不能形成整体合力。2003年底，深圳市按照“房户合一、以房管人”的模式整合资源，设立隶属于综治部门的市、区、街道、社区4级流动人口和出租屋综合管理机构，建立一套较为完善的管理服务网格体系，并组建了一支1.6万余人的出租屋管理员队伍。
根据流动人口的特点，深圳市多次对《深圳经济特区房屋租赁条例》、《深圳市出租屋管理若干规定》进行修订，出台了《深圳市居住证管理办法》和《关于加强房屋租赁安全责任的决定》，各部门也先后出台了相应的管理办法和实施方法。这为流动人口和出租屋管理提供了有效的制度依据和法律保障。
据了解，凡在深圳市范围内出租或提供房屋给非深圳户籍人员居住的单位和个人，包括出租屋业主（含自购自住）和转租人及其代理人、雇用流动人口的企业单位、雇用保姆的家庭等，均有登记、申报流动人口信息的责任。流动人口本人也可直接向流动人口和出租屋综合管理机构申报个人信息。出租屋业主和用人单位如不认真登记、申报流动人口信息，将受到公安机关200元至500元不等的罚款，或由房屋租赁管理部门按未申报人数处以每人200元罚款；对未及时登记申报流动人口信息导致发生案件的，由公安机关追究法律责任。
长期以来，深圳市探索出了一套行之有效的管理模式，如适用于“城中村”整栋出租屋的“旅业式”管理模式，适用于住在小区分散出租屋的“物业式”管理模式等。
其中，居住证管理制度就是深圳市探索外来人口管理的一种新型模式。所谓居住证，即一证多用，可用于银行开户、小孩入学、就医、赴港旅游、申领驾照、租房等。这一制度很好地继承了传统户籍制度的合理内涵，弱化了“户籍”概念，不仅实现了对单位人和社会人的有效管理，而且凸显了对流动人口的服务功能。截至目前，深圳市居住证已发证1590多万张。
据深圳市流动人口和出租屋综合管理办公室负责人介绍，通过综合管理，仅近3年就协破刑事案件9603宗，协查治安案件83094宗，协助抓获犯罪嫌疑人8295名，清理无证经营65896宗、黑网吧9072个、黑诊所2074个，清除消防隐患13.2万处，解决计生问题75493宗，促使城中村环境有了明显改观。
与此同时，社会综治不仅取得了良好的社会效益，而且大幅增加了地方财政收入。自2004年以来，深圳市累计征收房屋租赁税费80多亿元，其中仅2012年上半年就突破9亿元，有效保证了流动人口和出租屋管理服务工作的经费开支。
信息化让管理更便捷
“我们现在都是用PDA对各类管理信息进行现场采集和实时传输。”赖大山现场向记者展示了移动式手持智能终端PDA，只见手掌大小的PDA显示器上，很清楚地记录着每一住户的信息，如房间号、身份证件、来深时间、居住时间、婚姻状况、计生状况等等，就连具体的搬迁日期都一目了然。只要在相应的条目上轻轻一点，显示屏上就会显示出来。
记者了解到，2004年，深圳市在流动人口和出租屋综合管理体制建立伊始，即着手推进信息化建设，总投资4000万元的信息系统经过3年开发，于2010年正式投入使用。这个统一的流动人口和出租屋信息管理系统，随之成为了各类服务管理业务的支撑平台。
早在2007年，深圳市就全面实施了“房建设码、房拆销码”的房屋编码制度，还制作了房屋电子地图。截至目前，深圳市共设定房屋编码65.8万栋、1020.3万套间。房屋编码不仅是出租屋登记管理的重要依据，而且逐步应用到了居住证发证、门楼牌管理和城市管理的其他方面。
深圳市综治办副主任李伟杰向记者介绍说，这样的信息系统独具特色，一是体现了以房管人，改变了以前管人不管房、管房不管人的局面；二是强调了动态的“轨迹”管理，相比以前的纸质文档，更加快捷有效，并且具有可追踪性；三是实现了资源共享，这个系统可与公安、计生、统计、社保等部门互联互通，信息传输也及时、有效。
深圳市还结合社会治安电子防控工程建设，在流动人口集中的城中村和老旧住宅区，由出租屋业主或“二房东”出资、政府适当补助，共同投资购置监控设备，为每栋楼房分别安装一套门禁卡和视频监控系统，对出租屋和流动人口实行智能化管理。社区出租屋管理服务中心通过对租住人员实行“核准制”，严格控制居住人数和人员身份，一人一卡、凭卡出入。
在白石洲东四坊123号的两栋挂有“宜居出租屋”牌子的出租楼里，记者见到一位比较特殊的租户，他就是50多岁的清洁工姜有祥。10多年前，姜师傅来到深圳打工，曾辗转住过很多出租屋。“现在的这个出租屋非常好，很人性化。房东总是嘱咐我们，起得早回来得晚，要注意安全。我们这个院子四周都有摄像头，还有门禁，住着很放心。”
“深圳市每天大约有5万人在搬家迁居，每年新来深圳和离开的人数高达300多万人。仅2012年，全市共采集等级流动人口信息1652万条，注销1385万条，相当于整个深圳市人口被重新登记1.37遍。”李伟杰副主任说，目前，深圳市流动人口已经超出城市土地空间和资源的承载能力。随着城镇化进程加快，流动人口对城市的压力越来越大。在适当控制人口规模、改善人口结构、提高人口素质的的同时，如何加强精细化管理，进一步提升服务质量，让流动人口住得安心、放心、舒心，这对深圳的综合治理能力又提出了更高的要求。
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